INTRODUZIONE
«Ancora non c’è libertà se il potere di giudicare non è separato dal potere legislativo e dall’esecutivo», ha scritto Montesquieu nella sua opera Lo spirito delle leggi.
Profondamente influenzato dal pensiero di Montesquieu, il famoso giurista e statista Alexander Hamilton ha caratterizzato, negli anni 1780, nel suo libro Il Federalista o la nuova Costituzione, la posizione della magistratura, come distinta dagli altri poteri, con le parole seguenti: «Chiunque consideri con attenzione i diversi poteri dello Stato deve comprendere che, in un governo in cui questi sono separati l’uno dall’altro, la magistratura, per la natura delle sue funzioni, sarà sempre il meno pericoloso per i diritti politici della Costituzione; Ciò perché si tratta del potere meno in grado di alterarli o vulnerarli. (…) La magistratura è certamente il più debole dei tre poteri; Non può mai attaccare con successo gli altri due; E tutte le attenzioni possibili appaiono necessarie al fine di consentirle di difendersi contro gli attacchi».
Una parte essenziale dello Stato di diritto è sicuramente rappresentata dall’indipendenza del suo sistema giudiziario.
È quindi assolutamente necessario consolidare tale indipendenza come garanzia di tutela dei diritti dei cittadini contro gli abusi dello Stato e di altri gruppi di pressione.
Alcuni Principi fondamentali sull’indipendenza della magistratura sono stati emanati nel 1985 dalle Nazioni Unite. Un Relatore speciale sull’indipendenza dei giudici e degli avvocati è incaricato di garantire il rispetto di tali norme e di farle evolvere verso una maggiore indipendenza, nell’interesse dei cittadini.
Organizzazioni internazionali a livello regionale, tra cui il Consiglio d’Europa, hanno inoltre emanato negli ultimi anni molti standard su questo argomento.
«Notando che, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, il ruolo dei giudici è essenziale per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali» e «volendo promuovere l’indipendenza dei giudici, come elemento essenziale dello Stato di diritto ed indispensabile per l’imparzialità dei giudici e del funzionamento del sistema giudiziario», il Consiglio d’Europa, nel preambolo della «Raccomandazione 2010/12 sui giudici: indipendenza, efficienza e responsabilità», ha osservato che «il fatto che l’indipendenza della giustizia garantisca ad ogni persona il diritto a un processo equo, non è un privilegio dei giudici, ma una garanzia di rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, che permette a chiunque di avere fiducia nel sistema giudiziario».
Per quanto possa essere utile questo insieme di norme di tutela, appartiene alla responsabilità di un’organizzazione come l’Unione Internazionale Magistrati promuovere le proprie regole, lavorare per dare loro carattere vincolante in tutto il mondo e svilupparne un’evoluzione, al fine di fornire maggiori garanzie ai giudici e ai pubblici ministeri.
Dopo l’adozione tra il 1993 e il 1995 di carte regionali, una Carta Universale sullo statuto dei giudici è stata adottata all’unanimità dall’UIM a Taiwan nel 1999.
Da allora, molte questioni non prese in considerazione all’epoca sono emerse. Questo è il caso dei temi dell’etica e della deontologia, che si sono sviluppati per effetto di accresciute e legittime richieste dei cittadini e in considerazione dello sviluppo della nozione di imparzialità.
Così accade anche per ciò che attiene al tema della comunicazione, in un mondo sempre più aperto e «connesso». Così è, infine, in un difficile contesto economico, per quanto riguarda le questioni di bilancio, retributive e di carichi di lavoro dei magistrati.
Altri temi sono stati discussi dall’UIM come parte del lavoro della sua Prima Commissione di Studi. Le relative conclusioni sono suscettibili d’inserimento nella Carta.
Nel momento in cui, in molti Paesi, i diritti dei giudici sono messi in discussione, i giudici vengono attaccati, i pubblici ministeri sono contestati, l’aggiornamento della Carta Universale sullo Statuto dei Giudici, adottata nel 1999, è diventata una necessità.
Nel corso della riunione di Foz do Iguaçu (Brasile), nel 2014, il Consiglio Centrale dell’UIM ha adottato una proposta del Comitato di Presidenza sulla necessità di aggiornare lo Statuto Universale adottato a Taïwan nel 1999.
Durante la riunione di Barcellona (Spagna), nel 2015, un gruppo di lavoro è stato costituito, con l’incarico di eleborare il nuovo Statuto Universale.
Il gruppo si componeva delle seguenti persone:
– Christophe REGNARD, Presidente dell’UIM (Francia), Presidente del Gruppo di lavoro
– Giacomo OBERTO, Segretario Generale dell’UIM (Italia)
– Janja ROBLEK (Slovenia)
– Julie DUTIL (Canada)
– Allyson DUNCAN (USA)
– Walter BARONE (Brasile)
– Mario MORALES (Porto Rico)
– Marie Odile THIAKANE (Senegal)
– Scheik KONE (Mali)
– Günter WORATSCH, Presidente Onorario dell’UIM (Austria), quale Presidente del Comitato dei Presidenti Onorari.
Il progetto di Statuto Universale è stato discusso durante le riunioni annuali dei Gruppi Regionali nella primavera del 2017 e, successivamente, nel corso della riunione del Consiglio Centrale a Santiago del Cile nel novembre 2017.
Lo Statuto Universale, che contiene i requisiti minimi di garanzia dell’indipendenza della magistratura, è stato adottato all’unanimità dal Consiglio Centrale, alla presenza di Diego GARCIA SAYAN, Relatore Speciale delle Nazioni Unite per l’indipendenza dei giudici e degli avvocati, il 14 novembre 2017.
ARTICOLO 1 – PRINCIPI GENERALI
Il potere giudiziario, garante dello stato di diritto, è uno dei tre poteri di ogni Stato democratico.
I giudici garantiscono, in tutte le loro attività, il diritto di ciascuno ad un giusto processo. Essi devono utilizzare gli strumenti di cui dispongono per consentire la trattazione dei processi mediante un’udienza pubblica entro un termine ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente ed imparziale stabilito dalla legge, al fine di determinare i diritti e le obbligazioni in materia civile ovvero la fondatezza delle accuse in materia penale.
L’indipendenza del giudice è indispensabile per l’esercizio di una giustizia imparziale nel rispetto della legge. Essa è inviolabile e costituisce una prerogativa o un privilegio accordato non già nell’interesse personale dei giudici, bensì nell’interesse dello Stato di diritto e di tutte le persone che chiedano e attendano una giustizia imparziale.
Tutte le istituzioni ed autorità, tanto nazionali che internazionali, devono rispettare, proteggere e difendere questa indipendenza.
ARTICOLO 2 – INDIPENDENZA ESTERNA
Articolo 2-1 – Garanzia dell’indipendenza in un testo di legge al livello più elevato
L’indipendenza del giudice deve essere garantita dalla Costituzione o comunque al livello normativo più elevato possibile.
Lo statuto del giudice va garantito da una legge specifica, che assicuri al giudice un’indipendenza reale ed effettiva rispetto agli altri poteri dello Stato.
Il giudice, in quanto depositario dell’autorità giudiziaria, deve potere esercitare le sue funzioni in piena indipendenza rispetto a tutte le forze sociali, economiche e politiche, agli altri giudici ed all’amministrazione giudiziaria.
Articolo 2-2 – Inamovibilità
I giudici, siano essi nominati o eletti, sono inamovibili fin tanto che non abbiano raggiunto l’età del collocamento obbligatorio a riposo o il termine del loro mandato.
Il giudice è nominato senza limiti di tempo. Nel caso lo sia per un tempo determinato, le condizioni della sua nomina debbono garantire che l’indipendenza del sistema giudiziario non sia posta in pericolo.
Nessun giudice può essere destinatario di un trasferimento, o anche di una promozione, senza il suo consenso.
Nessun giudice può essere trasferito, sospeso o esonerato dalle sue funzioni se non nei casi previsti dalla legge e nel rispetto di procedure disciplinari che garantiscano la salvaguardia dei diritti di difesa e del principio del contraddittorio.
Nessuna modifica dell’età del collocamento obbligatorio a riposo può avere effetto retroattivo.
Articolo 2-3 – Consiglio di Giustizia
Per assicurare l’indipendenza dei giudici, ad eccezione dei paesi in cui per tradizione questa indipendenza è garantita attraverso altri mezzi, deve essere costituito un Consiglio di Giustizia, o altro organo equivalente.
Il Consiglio di Giustizia deve essere totalmente indipendente dagli altri poteri dello Stato.
Deve comprendere una maggioranza di giudici eletti dai loro pari, secondo modalità che ne garantiscano la rappresentanza più ampia.
Al fine di rappresentare la diversità della società civile, il Consiglio di Giustizia può avere come membri dei non magistrati. Per evitare ogni sospetto, questi membri non possono essere politici. Essi devono possedere gli stessi requisiti di integrità, indipendenza, imparzialità e competenza richiesti per i giudici. Nessun componente del governo o del parlamento può essere allo stesso tempo componente del Consiglio di Giustizia.
Il Consiglio di Giustizia deve essere dotato delle più ampie competenze in materia di reclutamento, formazione, nomina, promozione e responsabilità disciplinare dei giudici.
Deve poter essere consultato dagli altri poteri dello Stato su tutte le questioni relative allo statuto della magistratura e alla deontologia dei giudici, così come su tutte le questioni relative alla determinazione annuale del bilancio della giustizia e all’allocazione delle risorse agli uffici giudiziari, all’organizzazione, al funzionamento e all’immagine dell’istituzioni giudiziarie.
Articolo 2-4 – Risorse a disposizione della Giustizia
E’ dovere degli altri poteri dello Stato fornire al potere giudiziario i mezzi necessari alla sua attività.
Il potere giudiziario deve essere messo in condizione di partecipare, o di essere consultato, in relazione ai processi decisionali relativi a materie concernenti il bilancio della Giustizia e le risorse materiali e umane allocate agli uffici giudiziari.
Articolo 2-5 – Protezione del giudice e rispetto delle sue decisioni
Il giudice deve godere di una protezione statutaria contro le minacce e gli attacchi di qualunque natura, di cui possa formare oggetto a causa o in occasione dell’esercizio delle sue funzioni.
Lo Stato deve garantire la sicurezza fisica del giudice e della sua famiglia. Lo Stato deve assicurare misure di protezione degli uffici giudiziari, al fine di garantire la serenità delle udienze.
Le critiche contro le decisioni di Giustizia sono da evitarsi, qualora siano idonee a minare l’indipendenza del potere giudiziario o a compromettere la fiducia del pubblico nell’istituzione. Nel caso tali critiche siano emesse, vanno posti in essere rimedi che consentano di proporre azioni giudiziarie perché i giudici in questione possano adeguatamente difendersi.
ARTICOLO 3 – INDIPENDENZA INTERNA
Articolo 3-1 – Soggezione del giudice alla legge
Nell’esercizio della sua attività professionale il giudice è soggetto solo alla legge e non può decidere che in base ad essa.
Una organizzazione di tipo gerarchico della magistratura, in cui i giudici fossero subordinati ai presidenti degli uffici giudiziari o a istanze superiori nell’esercizio della loro attività giurisdizionale, ad eccezione dei casi di riforma delle decisioni, secondo quanto previsto da questo Statuto (cfr. Articolo 3-2), costituirebbe attentato al principio dell’indipendenza della magistratura.
Articolo 3-2 – Autonomia personale
Non sono ammissibili alcun tipo di influenza, pressione, minaccia o intervento, diretti o indiretti, da parte di una qualsiasi autorità.
Il divieto di impartire ai giudici ordini o istruzioni, di qualunque natura essi siano, non si applica alle giurisdizioni superiori, quando sono chiamate a riformare, nel quadro di procedure legalmente stabilite, le decisioni dei giudici di primo grado.
Articolo 3-3 – Amministrazione degli uffici giudiziari
I rappresentanti del potere giudiziario devono essere consultati prima di ogni decisione che riguardi l’esercizio delle funzioni giudiziarie.
L’amministrazione degli uffici giudiziari, nella misura in cui può influenzare l’indipendenza della magistratura, deve essere prioritariamente affidata ai giudici.
Costoro devono rendere conto della loro azione e diffondere ai cittadini ogni informazione utile sul funzionamento degli uffici giudiziari.
Articolo 3-4 – Modalità di assegnazione delle cause
L’assegnazione dei fascicoli deve basarsi su regole oggettive, stabilite e comunicate in precedenza ai giudici. La decisione sull’assegnazione deve essere presa in maniera trasparente e verificabile.
Al giudice non può essere sottratta l’assegnazione di una causa in assenza di giusti motivi. La valutazione di tali motivi deve essere effettuata da un’autorità giurisdizionale in base a criteri oggettivi precedentemente determinati dalla legge e tramite una procedura trasparente.
Articolo 3-5 – Libertà di espressione e diritto di associazione
I giudici godono, come tutti i cittadini, della libertà d’espressione. Nell’esercizio di questo diritto essi devono comunque dar prova di riserbo e comportarsi sempre in maniera tale da preservare la dignità delle loro funzioni, così come l’imparzialità e l’indipendenza della magistratura.
Il diritto di associazione professionale del giudice va riconosciuto, al fine di permettere ai giudici di essere consultati, in particolare sulla determinazione delle loro regole statutarie, etiche o d’altro genere, sui mezzi da allocare alla giustizia e per consentire la garanzia della difesa dei loro interessi legittimi e della loro indipendenza.
ARTICOLO 4 – RECLUTAMENTO E FORMAZIONE
Articolo 4-1 – Reclutamento
Il reclutamento o la selezione dei giudici vanno basati esclusivamente su criteri oggettivi, atti a garantire il rispetto delle capacità professionali; essi vanno effettuati dall’organo descritto all’Articolo 2-3.
La selezione dei giudici va effettuata senza distinzione di genere, origine etnica o sociale, opinioni filosofiche e politiche, convinzioni religiose.
Articolo 4-2 – Formazione
La formazione iniziale e la formazione continua, in quanto garanti dell’indipendenza della magistratura, così come della qualità ed efficacia del sistema giudiziario, costituiscono diritto e dovere del giudice. Esse vanno organizzate sotto il controllo del potere giudiziario.
ARTICOLO 5 – NOMINA, PROMOZIONE E VALUTAZIONE
Articolo 5-1 – Nomina
Ogni nomina a giudice deve compiersi secondo criteri oggettivi e trasparenti basati sulla capacità professionale.
La scelta deve essere effettuata dall’organo indipendente definito all’Articolo 2-3 della presente carta, o da un organo equivalente.
Articolo 5-2 – Promozione
Quando non è basata sull’anzianità, la promozione di un giudice deve fondarsi esclusivamente sulle qualità e sui meriti constatati nell’esercizio delle funzioni per il tramite di valutazioni oggettive, effettuate con il rispetto del principio del contraddittorio.
Le decisioni sulla promozione devono essere pronunciate nel quadro di procedure trasparenti, stabilite dalla legge. Esse non possono esserlo se non su richiesta del giudice o con il suo accordo.
Quando le decisioni sono prese dall’istanza prevista all’Articolo 2-3 della presente carta, il giudice che non ha ottenuto soddisfazione deve poter contestare la decisione.
Articolo 5-3 – Valutazione
Nei paesi in cui i giudici formano oggetto di una procedura di valutazione, questa deve essere prioritariamente qualitativa e fondata sul merito del giudice, sulle sue competenze professionali, personali e sociali; nell’ipotesi di promozione alle funzioni dirigenziali, essa deve basarsi anche sulle competenze gestionali.
La valutazione dei giudici deve riposare su criteri oggettivi, resi pubblici in precedenza. Essa deve coinvolgere il giudice e deve permettergli di contestare la decisione davanti ad un organo indipendente.
In nessun caso i giudici devono essere valutati in funzione delle decisioni rese.
ARTICOLO 7 – RESPONSABILITÀ DISCIPLINARE
Articolo 7-1 – Procedure disciplinari
La gestione amministrativa e disciplinare degli appartenenti al potere giudiziario è esercitata in condizioni tali da permettere di preservare la loro indipendenza e si fonda sulla applicazione di criteri oggettivi ed appropriati.
Le procedure disciplinari devono svolgersi di fronte ad un organo indipendente, composto da una maggioranza di giudici, o di fronte ad un organo equivalente.
Ad esclusione dei casi di dolo o di negligenza grave, accertati con una decisione di giustizia divenuta definitiva, nessuna procedura disciplinare può essere proposta contro un giudice per effetto dell’interpretazione di norme di diritto o della valutazione dei fatti o dell’apprezzamento delle prove da lui effettuati.
La procedura disciplinare si conforma alle regole del diritto ad un equo processo. Il giudice deve avere accesso agli atti della procedura e godere dell’assistenza di un avvocato o di un collega. Le decisioni disciplinari debbono essere motivate e possono formare oggetto di ricorso dinanzi ad un organo indipendente.
Le sanzioni disciplinari nei confronti di un giudice non possono essere adottate se non per motivi precedentemente previsti dalla legge e con l’osservanza di regole di procedura predeterminate. Esse devono rispondere al principi di proporzionalità.
Articolo 7-2 – Responsabilità civile e penale
Nei casi in cui sono ammesse, l’azione civile diretta contro un giudice, così come l’azione in materia penale, ed eventualmente l’arresto, vanno posti in essere nel rispetto di condizioni che non possono avere per oggetto l’esercizio di un’influenza sull’attività giurisdizionale.
Gli errori giudiziari debbono trovare rimedio nel quadro di un sistema adeguato di ricorsi giurisdizionali. Ogni riparazione per altre mancanze del sistema della giustizia comporta esclusivamente la responsabilità dello Stato.
Ad eccezione dei casi di dolo, non appare appropriato che, nell’esercizio delle sue funzioni giudiziarie, un giudice sia esposto ad una responsabilità personale, nemmeno per il tramite di un’azione di rivalsa da parte dello Stato.
ARTICOLO 8 – REMUNERAZIONE, PROTEZIONE SOCIALE E PENSIONAMENTO
Articolo 8-1 – Remunerazione
Il giudice deve ricevere una remunerazione idonea a garantirne l’indipendenza economica e, attraverso questa, la dignità, l’imparzialità e l’indipendenza.
La remunerazione non può dipendere dal risultato dell’attività del giudice o dalla sua produttività e non può essere ridotta durante la durata del suo servizio professionale.
Le regole in materia di remunerazione debbono essere contenute in un testo legislativo al livello più elevato possibile.
Articolo 8-2 – Protezione sociale
Lo statuto deve prevedere la garanzia del giudice contro i rischi sociali legati alla malattia, maternità, invalidità, vecchiaia e decesso.
Articolo 8-3 – Pensionamento
Il giudice deve potersi collocare a riposo e ricevere un trattamento pensionistico corrispondente al suo livello di responsabilità.
Dopo il collocamento a riposo, il giudice può esercitare un’altra attività professionale nel campo giuridico, a condizione che questa sia deontologicamente compatibile con la sua precedente attività giurisdizionale.
Non può essere privato del suo trattamento pensionistico per il solo fatto di esercitare un’altra attività professionale.
ARTICOLO 6 – ETICA
Articolo 6-1 – Principi generali
I giudici debbono, in ogni caso, essere guidati da principi deontologici.
Questi principi, concernenti allo stesso tempo i doveri professionali ed il comportamento personale, debbono promanare dai giudici stessi e far parte della loro formazione.
I principi deontologici debbono essere enunciati per iscritto, al fine di aumentare la fiducia del pubblico nei giudici e nel potere giudiziario. I giudici devono svolgere un ruolo rilevante nella elaborazione di questi principi di deontologia.
Articolo 6-2 – Imparzialità, equilibrio, incompatibilità, dovere di riserbo
Il giudice deve essere e apparire imparziale nell’esercizio della sua attività giurisdizionale.
Egli deve svolgere il suo compito con equilibrio e rispetto della dignità delle proprie funzioni e di tutte le persone coinvolte dalla sua attività.
Deve astenersi da ogni comportamento, azione o manifestazione idonei ad alterare la fiducia del pubblico nella sua imparzialità e nella sua indipendenza.
Articolo 6-3 – Efficienza
Il giudice deve adempiere le sue obbligazioni professionali nel rispetto di termini ragionevoli e porre in essere tutti gli strumenti necessari per il raggiungimento di risultati di efficienza.
Articolo 6-4 – Attività non giurisdizionali
Il giudice non può svolgere alcun’altra funzione pubblica o privata, remunerata o meno, che non sia pienamente compatibile con i suoi doveri e il suo statuto.
Deve curare di evitare qualsiasi conflitto di interessi.
Il giudice non potrà essere nominato all’esercizio di funzioni extragiudiziarie senza il suo accordo.
Articolo 6-5 – Possibilità per il giudice di ricorso ad un’istanza indipendente che lo possa consigliare
Il giudice che ritenga la propria indipendenza minacciata, deve poter adire un’istanza indipendente, preferibilmente quella descritta all’Articolo 2-3 della presente carta, che disponga dei mezzi idonei ad accertare la realtà della minaccia e portare aiuto e sostegno al giudice.
I giudici devono poter richiedere consiglio, in materia di deontologia, ad un organo del potere giudiziario.
ARTICOLO 9 – APPLICABILITÀ DELLO STATUTO UNIVERSALE
Articolo 9-1 – Applicabilità ad ogni persona che eserciti funzioni giudiziarie
Il presente statuto è applicabile a tutte le persone che esercitano funzioni giudiziarie, in particolare ai giudici non professionali.
Articolo 9-2 – Applicabilità al pubblico ministero
Nei paesi in cui membri del pubblico ministero sono assimilati ai giudici, i principi del presente Statuto sono applicabili anche ad essi, in considerazione della natura delle loro funzioni.
Articolo 9-3 – Indipendenza dei pubblici ministeri
L’indipendenza dei pubblici ministeri, che è essenziale per la salvaguardia dei principi dello stato di diritto, va garantita dalla legge al livello più alto possibile, esattamente come quella dei giudici.
International Association of Judges
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